Sobre la declaración de inconstitucionalidad de la Plusvalía Municipal

La nueva declaración de inconstitucionalidad del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, comúnmente conocido como Plusvalía Municipal, ha generado una gran expectación. 

Finalmente, tras dos declaraciones previas de inconstitucionalidad para determinadas situaciones, el Tribunal Constitucional en sentencia de 26 de octubre, que a la fecha de redacción de esta nota no ha sido publicada en el BOE aunque si en la página web de ese Tribunal, ha declarado la inconstitucionalidad de los arts. 107.1 segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (“TRLHL”)  por contravenir el principio de capacidad económica y de no confiscatoriedad consagrados en el art. 31 de la Constitución.

El motivo de la declaración de inconstitucionalidad de la Plusvalía Municipal trae causa de que el TRHL prevé un método objetivo de determinación de la base imponible de este impuesto de tal forma que, con independencia de que el terreno experimente o no un incremento de valor en el momento de su transmisión, o del importe de dicho incremento, la base imponible siempre resulta positiva y genera una cuota a ingresar.

Los aspectos más relevantes de esta sentencia son los siguientes:

1. Se produce un vacío normativo sobre la forma de cálculo de la base imponible del impuesto que impide su liquidación.

   Sin embargo, aunque no pueda liquidarse, la Plusvalía Municipal sigue existiendo, el impuesto se devenga y subsisten las obligaciones formales vinculados al mismo por lo que el contribuyente deberá estar a lo dispuesto por cada Ayuntamiento.

2. Ante este vacío legal es necesaria la intervención del legislador para realizar la adaptación del régimen legal del impuesto a las exigencias constitucionales que ya habían sido puestas de manifiesto por el Tribunal Constitucional en sentencia 59/2017, de 11 de mayo de 2017, y sentencia de 1020/2019, de 31 de octubre de 2019.

   En ambas sentencias el Tribunal Constitucional conmina al legislador a regular adecuadamente la Plusvalía Municipal. Es más, en la sentencia de 31 de octubre de 2019, el Tribunal le recuerda al legislador que han transcurrido más de dos años desde la sentencia de 11 de mayo de 2017 sin que lo haya hecho.

   Es obvia la situación de inseguridad jurídica en la que se encuentra el contribuyente que, en estos momentos, quiere transmitir un terreno ya que desconoce absolutamente los términos en los que se redactará la nueva norma y, además, aunque sería más que discutible, no podemos descartar la posibilidad que el legislador pretenda la retroactividad.

3. Por último, tiene especial relevancia el alcance de la declaración de inconstitucionalidad y ello porque el Tribunal Constitucional considera que no pueden ser revisadas las liquidaciones y autoliquidaciones del impuesto que hayan adquirido firmeza y a continuación, de forma absolutamente inaudita y a los solos efectos de esta sentencia, considera situaciones consolidadas no susceptibles de ser revisadas (i) las liquidaciones provisionales que no hayan sido impugnadas a la fecha de dictarse esta sentencia (26 de octubre) y (ii) las autoliquidaciones cuya rectificación no haya sido solicitada a dicha fecha aunque no sean firmes.

En nuestra opinión, esta limitación de alcance es de extraordinaria gravedad ya que, ante la pasividad del legislador que conocía los problemas de inconstitucionalidad de esta forma de cálculo de la base imponible desde el pasado mes de mayo de 2017, nuestro Tribunal Constitucional impide a los contribuyentes impugnar una liquidación o rectificar una autoliquidación dentro del plazo previsto, lo que supone una limitación a la tutela judicial efectiva y una restricción de derechos que no se había producido hasta ahora; y, además, vulnera la propia Ley Orgánica del Tribunal Constitucional al retrotraer los efectos de la sentencia a la fecha en la que fue dictada (26 de octubre).

Este último fallo del Tribunal Constitucional es tan sorprendente y, probablemente, genere tanta litigiosidad -al considerar situaciones firmes e inatacables las que no lo son-, que merece la pena hacer un muy breve recorrido sobre el alcance de las sentencias previas de ese Tribunal en relación con la inconstitucionalidad de la Plusvalía Municipal.

1. En primer lugar, el Tribunal Constitucional declaró, en su sentencia 59/2017 de 11 de mayo de 2017, la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 107.1, 107.2. a) y 110.4 del TRLHL en aquellos casos en los que sometía a tributación situaciones de inexistencia de incremento de valor del terreno en el momento de la transmisión.

   Sin embargo, el fallo de esta sentencia omitía referencia alguna a la limitación temporal de sus efectos y estos fueron determinados con posterioridad por el Tribunal Supremo.

   Así, los contribuyentes que liquidaron la Plusvalía Municipal mediante una autoliquidación que no hubiera sido revisada, pudieron obtener la devolución del impuesto instando la rectificación de la autoliquidación presentada e iniciando un procedimiento de devolución de ingresos indebidos siempre que no hubiera transcurrido el plazo de prescripción de 4 años.
    
   La situación fue sustancialmente distinta en aquellos casos en los que el Ayuntamiento aplicaba el régimen de liquidación, ya que las liquidaciones adquieren firmeza en el plazo de un mes. 

   Por tanto, salvo que estuvieran en plazo de recurso, únicamente se podría llegar a solicitar la responsabilidad patrimonial del Estado en aquellos casos en los que el contribuyente hubiese recurrido la liquidación, hubiese alegado que la norma era inconstitucional y dicho recurso hubiera sido desestimado en vía judicial. 

   Además, seguimos pendientes de que el Tribunal Supremo se pronuncie sobre la procedencia del procedimiento extraordinario de revocación -aunque el interesado sólo puede interesar la iniciación del procedimiento- como vía posible para obtener la devolución de los ingresos indebidos en caso de liquidación.

2. Posteriormente, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 1020/2019 de 31 de octubre de 2019, declara la inconstitucionalidad del art. 107.4 del TRLHL en aquellos casos en los que, aun existiendo incremento de valor de los terrenos, la cuota a pagar es superior a la ganancia patrimonial obtenida y admitía, expresamente, la posibilidad de revisar aquellas situaciones que, a la fecha de su publicación, no hubieran adquirido firmeza conforme a lo expuesto en el punto anterior.

Por tanto, ante la inseguridad jurídica y sorprendente limitación de derechos que trae esta sentencia, no podemos descartar un aumento de la litigiosidad asociada a la Plusvalía Municipal y ello, aunque habrá multitud de situaciones distintas y el procedimiento legal será largo y costoso.

Si desea ampliar información sobre la inconstitucionalidad de la Plusvalía Municipal o cree que puede verse afectado, puede contactar con nuestros abogados expertos aquí.

Paula Gámez, Ana Delgado y José García

Socia y abogados del área tributario