¿Puede un Ayuntamiento expropiar un cementerio privado?

Estos días se ha publicado en prensa la noticia de la voluntad de los vecinos del pueblo de San Andrés, en la localidad de El Entrego en Asturias, de que se baraje la posibilidad de que el Ayuntamiento expropie el cementerio del pueblo. Actualmente se trata de una propiedad privada.

Por situarnos, los terrenos fueron vendidos en 1993 por el obispado, en diez millones de las antiguas pesetas, a una empresa privada, encargándose ésta de su gestión. 

Hasta la fecha, el propietario del cementerio y el Ayuntamiento no han llegado a un acuerdo de compraventa, existiendo una importante diferencia de criterio en el precio. 

Ante una situación como ésta, ¿es posible su expropiación por parte del Ayuntamiento? 

- ¿Qué dice la Ley sobre las expropiaciones de cementerios?

El artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, dispone como una competencia propia de los Municipios la de los “Cementerios y actividades funerarias” y, en su artículo 26, se configura como un servicio de prestación obligatoria. 

Es evidente que en el caso analizado concurre una causa de utilidad pública, que legitimaría una hipotética actuación expropiatoria del Ayuntamiento, que permitiera la adquisición del recinto y así garantizar la continuidad de la prestación de un servicio de “Cementerio” en el Municipio. 

- Sentencias y jurisprudencia sobre expropiación por parte de Ayuntamientos 

El Tribunal Constitucional en su Sentencia de 16 de julio de 1997, definió la institución de la expropiación como “un medio indeclinable del que los poderes públicos pueden y deben de servirse para el logro de sus fines, cuando ello exija privar a ciertos particulares de sus bienes y derechos por causa de utilidad pública o interés social”.

Igualmente, el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 19 de diciembre de 1986, puso de manifiesto como la expropiación forzosa se ha transformado de ser un límite negativo del derecho absoluto de la propiedad en un instrumento positivo a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación y conformación de la sociedad a imperativos crecientes de justicia social, “frente al cual el derecho de propiedad privada, tan sólo garantiza a su titular, ante el interés general, el contenido económico de su propiedad, produciéndose paralelamente un proceso de extensión de la expropiación forzosa a toda clase de derechos e intereses patrimoniales y a toda categoría de fines públicos y sociales”.

Son numerosas las expropiaciones ejecutadas por Ayuntamientos para la ampliación de sus cementerios, amparándose en una causa urbanística por estar previamente previstas en su Plan General. En el caso concreto, se trataría de la expropiación del cementerio existente, teniendo amparo en su propia naturaleza de equipamiento público, puesto que en él se explota un servicio público, aunque sea de gestión privada. La liberalización de los servicios funerarios tuvo lugar con el artículo 22 del Real Decreto-Ley 7/1996, de 7 de junio, sobre medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y liberalización de la actividad económica, artículo modificado posteriormente por el artículo vigésimo tercero de la Ley 24/2005, de 18 noviembre, de reformas para el impulso a la productividad. 

El Ayuntamiento al ser una Administración Pública Territorial, cuenta con la potestad expropiatoria reconocida en el artículo 2.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, siendo el órgano compete el Pleno, salvo que las normas de régimen local o urbanística digan otra cosa, conforme con el artículo 3.4 del Reglamento de Expropiación Forzosa.  

El procedimiento puede ser declarado de urgencia y tramitado conforme con el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, o bien ser tramitado como una expropiación urbanística mediante un proyecto de tasación conjunta.

En todo caso, el expropiado tendrá derecho a la percepción del justiprecio, poniendo de manifiesto el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 19 de diciembre de 1986, que “la indemnización debe de corresponder con el valor económico del bien o derecho expropiado, siendo por ello preciso que entre éste y la cuantía de la indemnización exista un proporcional equilibrio para cuya obtención el legislador puede fijar diversas modalidades de valoración”. 

En la jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha venido exponiendo el principio de interdicción del enriquecimiento o empobrecimiento injusto, diciendo en su Sentencia de 6 de abril de 1994 que el justiprecio “se trata de una compensación económica adecuada sin que tal compensación pueda representar ni un enriquecimiento injusto ni una mengua injustificada del patrimonio del expropiado”, así como del principio de indemnidad patrimonial, diciendo como en su Sentencia de 17 de junio de 1987 que “el instituto expropiatorio descansa en la idea fundamental de alcanzar la equilibrada compensación patrimonial para que permanezca indemne la situación del afectado, no obstante la privación coactiva que se le impone por razones de interés público”. 

A fecha actual, la normativa reguladora de la valoración del justiprecio se contiene en el Título V “Valoraciones” del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (artículos 34 a 41), así como en el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Valoraciones de la Ley del Suelo, ambas normas de titularidad estatal, al considerar el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 37/1987 y 61/1997, que la valoración del justiprecio es competencia exclusiva del Estado conforme con el artículo 149.1.18ª de la Constitución Española que menciona la “legislación sobre expropiación forzosa”. 

Por último, como ha declarado el Tribunal Supremo en su Sentencia de 28 de abril de 1964, el justiprecio “es un concepto jurídico indeterminado, pero ello no significa que la Administración tenga la discrecionalidad de elegir entre varios posibles justiprecios, sino que éste siempre será único -el marcado por la Ley- y susceptible de control jurisdiccional”.  
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